2014年4月24日,新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》經(jīng)十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第八次會(huì)議以絕對(duì)高票審議通過(guò),將于2015年1月1日起施行。《環(huán)境保護(hù)法》的修訂，堪稱(chēng)考察當(dāng)下中國(guó)立法的一個(gè)典型標(biāo)本，獲得了國(guó)內(nèi)各界和國(guó)際社會(huì)的廣泛贊譽(yù)，被譽(yù)為當(dāng)今世界上最好的《環(huán)境保護(hù)法》之一，也被譽(yù)為是中國(guó)環(huán)境立法史上的又一重要里程碑。

       新《環(huán)境保護(hù)法》在理念、原則和制度上有重要?jiǎng)?chuàng)新

       《環(huán)境保護(hù)法》實(shí)際上起到了環(huán)境領(lǐng)域基本法的作用。基本法與部門(mén)法的一個(gè)重大區(qū)別是前者重在建立、設(shè)計(jì)基本原則、基本制度等。后者則側(cè)重制定具體規(guī)定，以增強(qiáng)可操作性。這次修訂的一個(gè)重大亮點(diǎn)是引進(jìn)生態(tài)文明理念，確立保護(hù)優(yōu)先原則并設(shè)定眾多制度支撐。

       立法機(jī)關(guān)在修訂過(guò)程中，根據(jù)十八大、十八屆三中全會(huì)精神，在總則中將“推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展”列入立法目的，將保護(hù)環(huán)境確立為國(guó)家的基本國(guó)策，確定了“六·五”環(huán)境日，首次將“保護(hù)優(yōu)先”列為環(huán)保工作要堅(jiān)持的第一基本原則，同時(shí)明確提出要促進(jìn)人與自然和諧，突出強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展要與環(huán)境保護(hù)相協(xié)調(diào)。

       為貫徹生態(tài)文明的理念，并確保“保護(hù)優(yōu)先”、“使經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)相協(xié)調(diào)”原則落到實(shí)處，新《環(huán)境保護(hù)法》在分則中有一些制度上的安排和創(chuàng)新，即環(huán)境預(yù)警制度，環(huán)境與健康監(jiān)測(cè)、調(diào)查與風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度，劃定生態(tài)保護(hù)紅線制度，排污許可管理制度，環(huán)評(píng)區(qū)域限批制度，跨行政區(qū)域的聯(lián)合防治機(jī)制，環(huán)境監(jiān)測(cè)制度，環(huán)境保護(hù)考核評(píng)價(jià)制度，環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度，信息公開(kāi)和公眾參與制度，生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度、環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策等制度和政策。

       這些制度和政策性規(guī)定，有的規(guī)定具體明確，有的只作原則規(guī)定，留下很大空間。比如環(huán)評(píng)區(qū)域限批制度，新《環(huán)境保護(hù)法》就作了明確規(guī)定，對(duì)于超過(guò)國(guó)家重點(diǎn)污染物排放總量控制指標(biāo)或未完成國(guó)家確定的環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)的地區(qū)，應(yīng)當(dāng)暫停審批新增重點(diǎn)污染物排放總量的建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)文件。這一制度的設(shè)立是與《行政許可法》相銜接，不能解讀為行政懲罰措施。比如劃定生態(tài)保護(hù)紅線制度，新《環(huán)境保護(hù)法》則僅作原則規(guī)定。是否要設(shè)立紅線制度，如何設(shè)立這個(gè)制度，有很多不同意見(jiàn)，因而僅作原則規(guī)定，留下很大空間。

       新《環(huán)境保護(hù)法》構(gòu)建了環(huán)境治理新格局

       新《環(huán)境保護(hù)法》強(qiáng)調(diào)權(quán)利義務(wù)的均衡性，進(jìn)一步突出界定了政府的環(huán)境責(zé)任、企業(yè)的環(huán)境義務(wù)，同時(shí)明確了公民和社會(huì)組織參與環(huán)保的權(quán)利義務(wù)，構(gòu)建了多元共治、社會(huì)參與的環(huán)境治理新格局，為推動(dòng)環(huán)境管理戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型提供了制度保障。

       1989年頒行的《環(huán)境保護(hù)法》關(guān)于政府責(zé)任僅有一條原則性規(guī)定,新《環(huán)境保護(hù)法》將其擴(kuò)展增加為“監(jiān)督管理”一章,強(qiáng)化監(jiān)督管理措施，授予各級(jí)政府、環(huán)保部門(mén)許多新的監(jiān)管權(quán)力，但同時(shí)也規(guī)定了嚴(yán)厲行政問(wèn)責(zé)措施。在授予新的監(jiān)管權(quán)力方面，一個(gè)重大突破是明確了基層環(huán)保部門(mén)下設(shè)的環(huán)境監(jiān)察機(jī)構(gòu)法律上的地位，授予其一定的執(zhí)法權(quán)。

       新《環(huán)境保護(hù)法》在界定、強(qiáng)化企業(yè)環(huán)境義務(wù)方面也做了不少努力。針對(duì)環(huán)保法律違法成本低、威懾力不夠的情況，該法提高了處罰標(biāo)準(zhǔn), 規(guī)定了行政拘留,確立了環(huán)境連帶責(zé)任，建立了信用檔案制度，并創(chuàng)新性規(guī)定了按日計(jì)罰制度。

       新《環(huán)境保護(hù)法》明確界定了公民和社會(huì)組織的參與權(quán)，專(zhuān)章規(guī)定信息公開(kāi)和公眾參與。其第五十三條規(guī)定公民依法享有獲取環(huán)境信息、參與和監(jiān)督環(huán)境保護(hù)的權(quán)利；第五十七條規(guī)定了公眾和社會(huì)組織如何參與環(huán)境保護(hù)監(jiān)督；第五十八條規(guī)定了環(huán)境公益訴訟。

       環(huán)境公益訴訟是新《環(huán)境保護(hù)法》的一大亮點(diǎn)

       重大環(huán)境公益訴訟制度最早規(guī)定在2013年1月施行的新《民事訴訟法》第五十五條中。從該法施行后一年多的實(shí)踐來(lái)看，由于此項(xiàng)規(guī)定過(guò)于寬泛籠統(tǒng)，實(shí)踐操作性較差，且缺乏相應(yīng)司法解釋予以細(xì)化，環(huán)境公益訴訟難以有效發(fā)揮。在此背景下，新《環(huán)境保護(hù)法》第五十八條對(duì)環(huán)境公益訴訟進(jìn)行更加明確的規(guī)定，在兩個(gè)方面拓展環(huán)境公益訴訟，一是進(jìn)一步明確了環(huán)境公益訴訟主體，二是放寬了環(huán)境公益訴訟的范圍。這一規(guī)定是構(gòu)建我國(guó)環(huán)境公益訴訟制度的基本依據(jù)和基礎(chǔ)，必將對(duì)我國(guó)今后環(huán)境公益訴訟的發(fā)展產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。

       本次修訂，《環(huán)境保護(hù)法》對(duì)環(huán)境公益訴訟做出總括式規(guī)定。一般意義上，環(huán)境公益訴訟可劃分為環(huán)境民事公益訴訟和環(huán)境行政公益訴訟。前者已通過(guò)《民事訴訟法》的規(guī)定納入了民事訴訟體系，而后者的上位概念行政公益訴訟未被《行政訴訟法》所規(guī)定，環(huán)境公益訴訟能否納入行政訴訟范疇具有障礙。

（作者為中國(guó)法學(xué)會(huì)副會(huì)長(zhǎng)）